促进职业教育可持续发展的制度设计思考

 “职业教育可持续发展”命题的提出,既是对当下职业教育深受政府重视与政策大力支持的合理回应,又是对职业教育正在经历或者即将面对的发展困境的出路探寻。我国职业教育的发展历程,可谓跌宕起伏,不同的历史时期赋予其不同的使命与功能,一旦当时的制度设计顺应其定位,职业教育即获得快速发展;反之,职业教育的发展则举步维艰。在新的历史时期,我们有必要理性分析职业教育发展的时代使命,通过合理的制度设计以保障其功能实现,进而实现职业教育的持续发展。
一、职业教育可持续发展的外部压力与发展困境
“职业教育可持续发展”更多的是作为一种口号出现在当下的各类文献中,缺乏对其内涵的梳理与界定。对“职业教育可持续发展”内涵的解析起点是“可持续发展”,因为“职业教育可持续发展”可以理解为基于“可持续发展”(sustainable development)理念的职业教育发展。
根据1987年4月,“世界环境与发展委员会(WCED)”出版的著名报告《我们共同的未来》(Our Common Future,也称《布伦特兰报告》)中对“可持续发展”的经典定义:“可持续是指让发展更具可持续性的能力,即在不损害人类世世代代满足需求的条件下,确保本代人可以满足当前的各项需求”,可持续发展首要是处理好主体发展与外部需求之间的关系,回应外部需求并保持发展的可持续性。
基于上述定义,职业教育可持续发展的应有之义亦即:满足外部对职业教育的需求并保持职业教育发展的可持续性。职业教育的外部需求主要来自三个主体:政府、用人单位和学生。
(一)职业教育发展的外部压力
基于不同的利益出发点,三个主体对职业教育的需求构成了职业教育可持续发展的外部压力,对职业教育发展的可持续性产生消极影响(如图1)。
1.政府对职业教育发展的要求。在我国,职业教育的发展由政府主导,其功能定位、发展规模、体系结构等均在很大程度上体现了政府意志。新世纪以来,政府连续出台了两份关于促进职业教育发展的文件,明确了新时期职业教育的战略定位:加快人力资源开发,推进新型工业化道路、解决“三农”问题、促进就业再就业;提出职业教育面向人人,这既是经济发展的需要,也是促进社会公平的需要。政府对职业教育的利益诉求主要来自于满足社会经济发展的需求:为经济发展提供高质量的技术技能型人才;为社会稳定提供“安全网”,通过职业教育促进就业。职业教育承担了新的战略任务,同时也开启了新的发展机遇。
但是,职业教育还承担了政府其他方面的要求与压力,例如:为推动高等教育大众化,高等职业教育临危受命,承担大部分扩招任务,高职培养模式探索与规模膨胀在短时期内同时推进,造成了高职发展的许多困境;为分流和延缓就业压力,中等职业教育持续扩张规模,职业教育的社会价值超越了其发展规律,规模的过快、过量扩张为职业教育的发展埋下极大隐患。
2.用人单位对职业教育发展的需求。职业教育与其他教育类型的区别在于与用人单位关系的联系紧密程度。在劳动力层级结构中,应用型人才占据绝大部分比例,这其中有大量的技能型人才和技术型人才,都需要由职业教育来培养,由此产生了用人单位对职业教育的需求,提供满足岗位要求的合格劳动者。
由于我国的产业发展水平不高,需求量大的岗位均属于劳动密集型岗位,对从业人员的专业技术水平要求不高。企业对职业教育的利益诉求在于用最低的成本招聘到合格的劳动者,在对实践能力有一定要求之外,更看重从业者的基本素养与职业道德,以维持员工队伍的稳定。用人单位的利益诉求与部分职业院校降低教学成本的利益诉求的媾和,产生了诸如“放羊式”实习、“廉价劳动”实习等怪象。
3.学生对职业教育发展的诉求。学生需求往往在职业教育发展决策中受到漠视,但是随着教育选择的多元化以及教育市场竞争日趋激烈,学生的教育选择逐渐引起了关注。“职业教育吸引力”问题由此衍生。学生对职业教育的利益诉求在于获得优质的教育服务,能够实现从学校到工作的顺利过渡,获得学生个体生涯持续发展的能力。教育选择权归于学生对职业教育的影响在于,职业教育容易受制于学生群体的非理性选择,如为迎合学生升学愿望而举办“应试教育”的现象。
(二)职业教育发展的困境
政府、用人单位、学生三者对职业教育的理性需求在根本上是可以一致的,是促进职业教育发展的动力。比较理想的状况是:职业教育培养出合格的人才,满足用人单位的用人需求,满足学生个体的生涯发展需求,进而满足政府促进经济发展和社会稳定的要求。但是在现实中,这三方的需求往往相互排斥,互相制衡,职业教育在这场博弈中往往处于被动迎合的地步,严重影响了职业教育的可持续发展。目前职业教育可持续发展面临的困境突出表现为职业教育吸引力下降:第一,对生源的吸引力下降,与大力发展职业教育的政府举措形成强烈反差。尤其是随着生源不断减少,教育市场竞争日趋激烈,职业教育的发展将面临严峻的生存考验;第二,对雇主的吸引力不高,职业教育校企合作一直流于形式,企业对职业教育认可度不高,缺乏合作的积极性,将会使职业教育人才培养模式的改革举步维艰,难以深入推进;第三,社会认可度不高,由于职业教育质量不高、体制僵化,使得职后培训功能弱化,难以与灵活、高效、优质的社会培训机构竞争。二、发展自主性缺失与职业教育发展误区
在与外部压力的博弈中,职业教育丧失了发展的自主性,陷入发展误区,这些发展误区将是限制职业教育可持续发展的症结。
(一)职业教育发展自主性缺失
外部因素看似对职业教育掣肘颇深,但是究其根源,这种掣肘来源于职业教育发展的自主性缺失,这种自主性缺失更深层次地反映在职业教育机构自主发展能力不足与自主权没有得到有效保障两个方面。
职业教育办学机构自主权没有得到充分保障,使得职业教育办学机构成为科层制管理系统中的执行机构,其功能在于贯彻教育行政部门的意志决定,难以参与到影响职业教育全局的发展决策中,对关系自身发展的政策制定缺乏足够的参与及话语权保证。自主权的缺失是职业教育发展缺乏自主性的核心原因,使得办学主体无自主发展的意识,更无从发展自主发展的能力。
自主发展能力的欠缺主要表现在以下三个方面:第一,欠缺对职业教育办学规律的研究与科学认识,没有建立职业教育发展的核心价值体系,容易被外部价值所左右;第二,欠缺职业教育办学的经营决策能力,缺乏面向市场办学的经验和能力,容易丧失自己的品牌与特色,缺乏与外部压力抗衡的实力;第三,欠缺资源整合能力,缺乏对资源的主动寻求和整合,闭门办学。自主发展能力的欠缺使得职业教育在应对来自企业、政府的压力时处于弱势地位。
缺乏自主性将会对发展的持续性产生负面的影响,职业教育将无法有力地坚守其发展规律与价值体系,而遵循规律恰是职业教育可持续发展的依托。
(二)职业教育发展误区
1.偏重“效率主义”。对职业教育“工具理性”的诟病自学校职业教育诞生之日起就已经出现,尽管秉持“效率主义”的专门化技能训练曾经在其他国家和地区创造了助推经济腾飞的“神话”,国际职业教育的发展趋势则是努力消解职业教育“工具理性”所带来的负面影响,努力在经济利益与个体发展利益之间寻求新的平衡。
但是我国职业教育的发展在“就业导向”的旗号下,将“效率主义”、“工具理性”推向了极致,这种单纯的经济视角使得职业教育异化,将学生就业、技能训练置于压倒一切的境地。信奉“效率主义”的职业教育势必强化对来自企业的所有要求有求必应,而放弃对其需求的理性分析,有沦为企业实现其经济利益的工具之虞。“效率主义”在很大程度上反映的是政府和雇主的利益,对功利价值表现出明显的倾向性,这会削弱职业教育的教育功能发挥及教育价值的实现;更会削弱对学生个体发展需求的关照。“效率主义”对职业教育持续发展更深层次的影响在于,其所倡导的高效、固化的技能训练以及教育周期固有的滞后性与不断变化的工作世界之间存在无法回避的矛盾,将会使职业教育因疲于回应多样化的外部需求而丧失自身发展的立足点,进而阻碍持续发展。
2.限制个体发展需求。政府需求与雇主需求压力过于强大,导致职业教育发展陷入限制个体发展需求与忽视个体发展价值的误区。学生个体的持续发展是职业教育可持续发展的着眼点,是职业教育吸引力真正能够得以发挥的基石;通过个体持续发展能力的培养,才能实现职业教育促进社会可持续发展的目标。而对个体发展价值的漠视最终将会引发职业教育发展的断裂危机。
职业教育发展对个体发展需求的限制主要表现在如下两个方面:第一,人为限制学生的升学需求,出于分流升学、就业压力的考虑,将中职生升入高职、高职生升入本科的升学比例限制在5%;第二,过分强化硬性技能的训练,忽视核心能力或基本素养的培养。从教知识到教技能,我国职业教育模式前进了一大步,但是对技能训练的过度强化削弱了对学生通用能力或基本素养培养的关注。
3.忽视内涵与质量提升。进入新世纪以来,职业教育的发展迎来了前所未有的大发展契机,政府提供了各种资源,在政策推动下,职业教育开始了规模的快速扩张与大规模的硬件建设。相形之下,职业教育的内涵建设与人才培养质量获得的关注明显不足。近年来,政府与办学机构纷纷意识到内涵建设与质量对职业教育发展的重要价值,以促进内涵建设与质量提升的名义启动了各种项目与改革工作,但是却未对职业教育人才培养质量产生实质性的推动,改革大多徘徊在低水平重复阶段。
三、基于自主发展的职业教育可持续发展制度设计建议
职业教育发展自主性的建立是职业教育走出误区,破解发展困境,获得可持续发展的根本出路。职业教育需要在与外部利益群体进行博弈的过程中获得持续发展的动力,而合理的制度设计将会成为职业教育的自主发展与可持续发展的助推器。
(一)自主发展是职业教育可持续发展的基石
可持续发展是理解“职业教育可持续发展”内涵的关键。“职业教育可持续发展”需要协调好内外部关系,职业教育是实现可持续发展的重要途径,需要与经济可持续发展、社会可持续发展、个人可持续发展形成良性互动,以获得自身可持续发展的动力;可持续是职业教育发展的内在要求,适当的规模、科学的结构体系、高水平的质量、良好的效益是职业教育可持续发展的内部尺度。要实现这些目标,需要将职业教育作为一个具有相对独立性的教育系统,通过该系统自身的自主发展奠定可持续发展的基石。
为实现可持续发展的职业教育自主发展蕴含着这样三层意思:第一,遵循职业教育的规律,加强内涵建设,提升教育质量,为职业教育可持续发展奠定坚实的基础;第二,理性满足外部需求,理性分析和回应外部环境对职业教育提出的合理要求,均衡政府、用人单位、学生的发展需求;第三,保障自主发展权利,通过自身发展和外部授权,获得职业教育发展的决策权力。
(二)促进职业教育自主发展的制度设计建议
学界对“制度”的界定是多元的,根据对制度的通识性定义,本文将制度界定为协调、约束和规范行为主体之间关系的一系列行为规则。基于职业教育自主发展的制度设计将从以下几个方面着手设计。
1.协调个人利益与公共利益。社会制度往往是以利益为根基,“各种社会制度的实质是利益制度,是为了一定阶级、阶层、集团和一定人的利益而制定的。”职业教育制度的建立也是体现了一定利益群体的利益,包括公共利益和个人利益。职业教育的自主发展要求不能仅仅强调公共教育利益,而应该协调个人利益和公共利益。在职业教育中,个人利益主要表现为通过接受职业教育获得良好的就业机会或升学机会,获得可持续发展的能力,进而获得比较充分的自由选择空间。在制度安排方面,建议充分考虑学生个体的教育利益,为学生提供更多元的教育选择,保障学生的升学权益。
2.建立国家职业教育标准制度。上文提及目前我国职业教育内涵建设存在低水平重复的问题,其根源在于缺少一套获得广泛认可的权威职业教育标准体系。为了真正提升职业教育内涵,国家标准制度的建立刻不容缓。国家职业教育标准体系的建立需要整合相关职能部门或建立相关协调机构,系统地规划开发工作;标准体系须建立在对职业的科学研究基础上;标准制度的实施还须建立强有力的职业教育标准实施监控体系。
国家职业教育标准制度的建立需要依托于行业企业,但是标准制度的确立却为职业教育搭建了与行业企业更平等对话的平台,奠定了职业教育自主发展的基础;应基于国家职业教育标准制度,规范职业教育办学行为,提升职业教育内涵建设水平和教学质量,加强职业教育自主发展的能力。
3.建立保障职业教育自主发展权利的决策制度。职业教育制度过去强调国家强制力对教育关系和教育秩序的协调和规范,这种权力运行机制存在直接干预、任意性的问题,且拒绝其他行为主体对决策的参与。现代职业教育制度要求改变这种传统的权力运行机制,强调间接干预、理性参与,以职业教育法律法规等制度形式对职业教育活动进行调整和规范。这需要在职业教育法律中明确保障职业教育办学自主权。职业教育自主发展权利的实现要求建立由政府官员、雇主、职业教育研究人员、职业教育办学者、行业专家、学生等共同组成的职业教育决策团体,对职业教育改革发展的重大问题提供决策咨询,共同参与和推进职业教育的改革创新。